К ВОПРОСУ О ПОНЯТИИ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ТРАНСФЕРТОВ (исторические аспекты)

03.04.2018

ЖУРНАЛ «ВЛАСТЬ», №8, 2009г. Руслан ЯГОФАРОВ

К ВОПРОСУ О ПОНЯТИИ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ТРАНСФЕРТОВ (исторические аспекты)

В данной статье автором исследовано понятие межбюджетных трансфертов на разных этапах исторического развития бюджетного законодательства России. Автор отмечает некоторые недостатки в сформулированной законодателем в последней редакции БК РФ сущности научной дефиниции «межбюджетные трансферты». In the given article the author investigates concept of interbudgetary transfers at different stages of historical development of the budgetary legislation of Russia, a scientific notion «interbudgetary transfers» is defined in the last edition of the Bank Code of the Russian Federation. There are certain positive features as the legislator has established and expressed essence of the concept «interbudgetary transfers», but the author marks some drawbacks of the specified definition. Ключевые слова: бюджетные отношения, межбюджетные отношения, межбюджетные трансферты, финансовая помощь, дотации, субсидии; budgetary attitudes, interbudgetary attitudes, interbudgetary transfers, financial help, grants.

Межбюджетные трансферты как форма поддержки бюджетов прошли определённый путь совершенствования. Обратимся к отдельным моментам истории бюджетно-правового регулирования, позволяющим судить о становлении понятия межбюджетных трансфертов как вида межбюджетных отношений.

В Древней Руси финансовое обеспечение функций государства не было централизовано. В тот период «финансовое управление было организовано в духе домашнего, в силу чего главным во всех вопросах был государь, в провинциях всеми вопросами заведовали воеводы. Применительно к ранним этапам развития Российского государства для финансирования территориальных органов государства применялся метод кормления, заменяющий жалованье чиновникам. Суды функционировали за счёт сбора судебных пошлин»1.

Начиная с Петровских времен, можно говорить о формировании государства как стройной финансовой организации централизованного типа. В условиях царской России, когда, по сути, был единый бюджет, проблем, связанных с межбюджетными отношениями, практически не возникало, что делало их неактуальными для бюджетной практики того периода.

В рамках единого бюджета выделялись следующие группы расходов: общегосударственные, губернские, окружные и волостные затраты. Все «территориальные» расходы финансировались за счёт средств единого государственного бюджета, которые доводились до потребителей 66 казёнными палатами, 66 губернскими казначействами, 580 уездными и местными казначействами. Исключением были Финляндия, Польша, а также Закавказский и Туркестанский края, которые имели относительную бюджетную самостоятельность2.

В то же время, разного рода финансовые правоотношения, в том числе бюджетные отношения по распределению ресурсов между публично-правовыми образованиями, довольно активно развивались.

Межбюджетные отношения, включающие различные формы поддержки бюджетов, в том числе субвенции, дотации, субсидии, стали активнее развиваться в период существования СССР. Структура бюджетной системы СССР, её организация, взаимоотношения между различными звеньями бюджетной системы определялась соответствующими нормативными актами СССР: Постановлением ЦИК СССР от 29.10.1924 «О бюджетных правах союза ССР и входящих в его состав союзных республик»3, который закреплял в ст. 1, что в состав единого государственного бюджета Союза ССР входят общесоюзный государственный бюджет и государственные бюджеты союзных республик. Необходимо отметить, в пп. «Е» ст. 29 указанного Постановления раскрывается, что в доходную часть бюджетов союзных республик входят дотации из общесоюзных средств при наличии в бюджете данной республики дефицита, покрываемого Союзом ССР. Дальнейшую системную роль в бюджетном законодательстве обозначил Закон СССР от 30 октября 1959 г. «О бюджетных правах Союза ССР и союзных республик»4, который определял бюджетную систему СССР как систему бюджетов, существующих на территории СССР, которые объединялись в единый государственный бюджет СССР. На основе объединения в Государственном бюджете СССР союзного бюджета и государственных бюджетов союзных республик обеспечивается финансирование мероприятий, предусматриваемых Государственным планом экономического и социального развития СССР, участие союзных республик в осуществлении мероприятий, имеющих общесоюзное значение, всестороннее развитие экономики и культуры союзных республик и их взаимная помощь (ст. 2 указанного Закона). Общесоюзным законом предусмотрено, что в Государственном бюджете СССР лишь устанавливаются государственные бюджеты союзных республик и только в общих суммах доходов и расходов для каждой республики в целом. Суверенным правом союзной республики является рассмотрение и утверждение своего бюджета в развёрнутом виде.

Таким образом, в данный период практиковалось чёткое разграничение расходов между бюджетами бюджетной системы. Проблема сбалансированности всех бюджетов также в значительной степени разрешалась дотациями, субвенциями, субсидиями из союзного бюджета. Переход к практике предоставления субвенций в СССР был связан с усилением самостоятельности бюджетов нижестоящего уровня5.

В период распада СССР начались процессы дезинтеграции государства, повлиявшие на распределение бюджетных ресурсов. Так, в межбюджетных отношениях на территории Российской Федерации начала 90-х гг. XX в. получил актуальность метод индивидуального согласования поддержки каждому нижестоящему бюджету, учитывающий местные факторы. Стала распространяться практика заключения индивидуальных соглашений и договоров между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации по разграничению бюджетно-налоговых полномочий. Так, например, состав и размеры доходов, поступающих в виде средств от федеральных налогов в бюджеты конкретных субъектов РФ, определялись соглашением между правительством РФ и органами власти соответствующих субъектов РФ. Саратовская обл. не была исключением6.

Однако экономическая база бюджета Федерации была ограниченной. Поддержка субъектов Федерации стала обозначаться как «финансовая помощь», складывающаяся из различных форм: дотаций, субсидий, субвенций и т.д. В этот период в российской бюджетной практике наблюдалась политическая нестабильность из-за противостояния в межбюджетных отношениях между Российской Федерацией и её субъектами. Государство предпринимало различные меры для финансовой и политической стабилизации.

Так, Указом Президента РФ от 27 октября 1993 г. «О мерах по соблюдению законодательства Российской Федерации о бюджетном устройстве» Правительству РФ было предписано приостанавливать финансирование из федерального бюджета, предназначенное в том числе для получателей – публично-правовых образований7. Также были предприняты и другие ограничительные меры, касающиеся межбюджетного распределения средств в различных формах8.

Бюджетное законодательство России 90-х гг. XX в. не имело комплексного характера: оно состояло из отдельных законов и подзаконных нормативных правовых актов, которые содержали и противоречивые положения. Не было и единой нормы, закрепляющей целостную основу категориального аппарата бюджетного права. Всё это не способствовало стабилизации политики межбюджетных отношений. Начало нового этапа реформирования межбюджетных отношений связано с принятием Бюджетного кодекса РФ 1998г.9, которому принадлежит важная роль в совершенствовании регулирования бюджетных отношений, включая межбюджетные отношения.

После принятия Бюджетного кодекса РФ развитие межбюджетных отношений, в частности, связанных с предоставлением бюджетных средств в форме межбюджетных трансфертов, можно разделить на этапы. Формальными критериями разграничения этих этапов выступает понимание понятия межбюджетных трансфертов, их соотношение с доходами и расходами бюджета, целевая предназначенность его форм.

Можно отметить следующие этапы развития межбюджетных отношений, проявляющиеся в нормативном оформлении правового режима межбюджетных трансфертов.

Этап 1. Установление форм финансовой помощи в форме дотаций, субсидий, субвенций либо иной безвозвратной и безвозмездной передачи средств – период с 31 июля 1998 г. по 26 апреля 2007 г.10

Этап 2. Закрепление самостоятельных форм межбюджетных трансфертов – дотаций, субсидий, субвенций. Исключение понятия «финансовая помощь» из Бюджетного кодекса РФ – период с 26 апреля 2007 г. по настоящее время).

Из проанализированного следует, что на разных этапах исторического развития бюджетного законодательства России научная дефиниция «межбюджетные трансферты» определена в только в последней редакции БК РФ, что имеет свои положительные черты, поскольку здесь законодатель установил и выразил сущность понятия «межбюджетные трансферты». Необходимо также отметить, что данное определение содержит ряд недостатков, на которые следует обратить внимание. Например, такое определение: бюджет не может быть субъектом бюджетных правоотношений, поскольку является объектом этих отношений, а значит, и денежные средства сам передавать не может. Из данного определения не ясно, кто и кому выделяет денежные средства, т.е. не определены субъекты, имеющие право передавать денежные средства. Указанные недостатки понятия «межбюджетные трансферты» будут предметом рассмотрения в другой работе.


1 Лебедев В.А. Финансовое право. – М., 2000, стр. 118–119, 139.

2 Там же, стр. 144–145.

3 СЗ СССР, 1924, № 19, ст. 189.

4 Ведомости ВС СССР, 1959, № 44.

5 Коломиец А.Г. Использование государственных субвенционных фондов (опыт 20-х годов) // Финансы СССР, № 12, стр. 55.

6 Договор от 04 июля 1997 г. «О разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации с органами государственной власти Саратовской области» // Саратовские вести, 21 июля 1997 г.

7 Указ Президента РФ от 27.10.1993 № 1774 «О мерах по соблюдению законодательства Российской Федерации о бюджетном устройстве» // Собрание актов Президента и Правительства РФ, 1993, № 44.

8 Письмо Госналогслужбы России от 3 ноября 1993 г. № ВГ-4-13/175н «О мерах по соблюдению законодательства Российской Федерации о бюджетном устройстве» // Финансовая газета, 1993, № 46–47.

9 Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ // Российская газета, 1998, № 153–154.

10 Федеральный закон от 26.04.2007 № 63-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации» // Российская газета, 2007, № 91.


Возврат к списку